金融机构再中标 中国需要怎样的PPP？

    2月27日，财政部办公厅向湖北省办公厅发出《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》。该函称：湖北省武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示于2017年2月13日武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商预成交结果公示，三家商业银行预中标，包括：招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体作为社会资本出资金额28.41696亿元。预成交资本金财务内部收益率按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，浮动利率。股权持有期为25年。公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题，请你厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告我部金融司。

    此处所说“风险分配不当等问题”，或指商业银行等金融机构作为社会资本方参与PPP项目。

    此前披露的资格预审公告显示，根据批复的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目实施方案，中选的社会资本将与政府出资代表合作，共同出资成立项目公司，项目公司负责武汉市轨道交通8号线一期的投融资、建设、运营和管理。该线路全长16.7km，总投资135.84亿元，项目已开工建设，目前已完成土建施工进度的70%，项目将于2017年12月通车试运营。

   采购需求显示，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目采用BOT方式进行运作，由通过竞争性磋商确定的中选社会资本和武汉地铁集团有限公司（政府出资代表）共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司（政府出资代表）及武汉地铁运营有限公司（政府出资代表）共同出资按照法人治理结构成立项目公司，项目公司负责本项目的投融资、建设、运营和管理。上述各方合计出资47.84亿元（不低于8号线一期投资估算金额135.84亿元的35%），其中：武汉地铁集团有限公司代表政府出资32%（15.3088亿元），武汉地铁运营有限公司代表政府出资2%（0.9568亿元），中选社会资本和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人出资66%（31.5744亿元）。

    在基金结构中，武汉地铁集团有限公司作为政府出资代表出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。武汉地铁集团有限公司作为劣后级出资人，社会资本作为优先级出资人。本项目采购标的为“武汉地铁股权投资基金”中的优先级出资人。

    金融机构作为社会资本 法律上并无限制

    在财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）规定，本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中描述，签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体所以说金融机构作为社会资本主体，在法律上并没有限制。但是，虽金融机构单独作为社会资本中标合法合规，实际上金融机构起到的投资作用，其将承担更多的风险。以银行等金融机构作为社会资本方参与的轨道交通项目，先例更是不多，也颇具争议。

    融资难依旧是推动PPP发展的关键因素

    中国投资咨询有限责任公司总经理谭志国担心在实践中地方政府为推进PPP项目落地其融资诉求很难改变，金融属性太强，一定程度上已经超出PPP项目的本意了，有的项目是投资运营商中标的，担心这类项目的社会资本运营商把风险转嫁给金融机构，这并不是PPP的本意。国家发改委投资研究所吴亚平也表示，PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验，融资难依旧是推动PPP发展的关键因素。

   对项目全过程控制力相对弱 需做好风控
   清华大学王守清教授曾在公开文章中表示，随着中国大批PPP项目的实施落地形成示范效应，以及伴随着经济增速放缓带来的“资产荒”问题，金融机构对PPP项目的介入热情逐步升温，这是好的现象和趋势。在PPP项目各参与方中，金融机构更擅长在前期投资决策阶段进行风险识别和风险控制，对项目全过程的风险控制能力相对薄弱，尤其是项目建设阶段、运营阶段和退出阶段的风险控制。金融机构应当在投资的实践中不断地提升自身的行业知识、投资经验及风险控制能力，进而从依赖信用融资逐步向项目融资模式过渡。

   国信招标集团股份有限公司王勇认为，金融机构对于PPP项目的建设、管理、运营等经验欠缺。金融机构在作为社会资本直接时可以联合具有设计、建设、运营维护等优势的社会资本，与政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目。同时，在合同设计时要避免保底承诺、明股实债、到期回购等条款的设定。

 中国需要什么样的PPP

    PPP模式的本质不是融资而是提高公共品供给的质量和效率。建立以市场化方式提供公共产品的机制。客观上讲，地方政府实施机构作为PPP的发起方，囿于专业能力，对建设、开发、金融、产业之间的关联度考虑不够，如何设别非经营项目和经营性项目之间的强外部性部分和弱外部性部分？如何准确界定项目的溢出效应？这些问题无论对政府的实施机构还是社会资本需要认真思考。 亚洲开发银行高级PPP官员肖光睿曾在同济大学举办的研讨会上发言认为，PPP要以可持续发展为导向，实际上我认为也是提出了一个如何设计“开发型PPP”的问题，即如何以开发性思维和产业思维来来做PPP。PPP模式的目标是合作共赢，“在PPP交易结构和操作机制设计中应充分体现以人为本和促进社会经济环境的协调发展。对于全寿命周期在20-30年的PPP项目和服务寿命可能在50年甚至更少时间的基础设施，既要关注资源的“代内平衡”，更要考虑“代际平衡”。