农村公路建设和养护政府购买服务模式探讨

　  新《预算法》实施以来，四川交通建设筹融资难度急剧增大，在各级财政投入不足的情况下，除通过地方政府债券进行少量弥补外，各级政府及其交通运输主管部门不能利用银行贷款来解决财政投入不足的问题，也不能利用原融资平台来举借政府性债务满足交通建设资金需求。 2015年，按照交通运输部与农业发展银行《关于充分发挥农业开发性金融作用支持农村公路建设的意见》（交财审发〔2015〕129号）精神，经省政府批准，省交通运输厅与所属兴蜀公司签订政府购买服务协议，委托其开展农村公路改善提升工程省补助资金融资服务。兴蜀公司向农发行贷款73.6亿元（期限20年，宽限期5年，利率仅4.1%），实现了省级补助融资方式创新的重大突破。今年2月，财政部、交通运输部联合印发了《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号），明确将农村公路建设与养护纳入了政府购买服务事项范围。我们拟结合该文件精神，探讨通过农村公路建设和养护政府购买服务方式解决省补助资金不足问题。

 

　　政府购买服务的形式要件

　　政府购买服务的形式要件主要包括：购买主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算管理等。（一）购买主体和承接主体。对于农村公路建设和养护政府购买服务而言，购买主体应为各级交通运输行政单位和具有行政管理职能的事业单位，承接主体应为具备农村公路建设和养护能力的企业、机构、公益二类事业单位、社会组织等。（二）购买内容。农村公路建设和养护的购买内容，既可以是向社会力量购买全面的建设和养护服务，也可以是仅就建设或养护事项之一提供服务，甚至是为建设和养护提供融资服务。不应局限于购买农村公路建设和养护的全部服务事项，避免与现行建设管理体制中政府部门直接提供的服务发生全面冲突，影响到政府购买服务工作的落实和推广。因此，通过政府购买服务方式解决农村公路建设和养护中省级投入不足的问题，也符合购买内容的要求。（三）购买方式和程序。应按照方式灵活、程序规范、竞争有序、讲求绩效的原则建立农村公路建设和养护的政府购买服务机制。鉴于农村公路的复杂性，特别是对于通乡公路、通村公路等项目众多、地域分散、资金来源复杂的农村公路项目而言，若采用公开招标等方式，将导致项目融资困难、成本急剧增大、购买服务效率低下等问题，因此可考虑通过单一来源采购等方式对多个项目从同一承接主体购买服务，提高供给效率。（四）预算管理。将政府购买服务所需资金列入财政预算是实施政府购买服务的最终保障，必须从部门预算经费或经批准的专项资金中足额安排，在编制年度预算时提出政府购买服务的内容和数量，纳入政府采购预算管理。对于解决农村公路省级补助不足而言，市县政府应将当年省级财政转移支付资金中用于农村公路建设和养护政府购买服务的资金纳入同级财政预算予以保障。

　　政府购买服务的流程

　　（一）省级层面统筹协调政府购买服务工作。省政府办公厅印发专项实施方案，明确资金平衡总体方案和省级补助资金规模。对于纳入全省交通运输发展规划和专项实施方案的农村公路项目，鼓励市县政府在省级补助资金到位前，积极采用政府购买服务方式开展建设和养护。市县政府可根据自身实际，选择参与政府购买服务的项目，通过单一来源采购方式确定承接主体。因为农村公路政府购买服务的特殊性，以及目前银行对承接政府购买服务的主体贷款条件的要求，需在省级层面明确农村公路建设和养护政府购买服务单一来源采购的承接主体，确保银行贷款资金的顺利投入和承接主体债务风险可控。（二）市县政府向承接主体购买服务。按照全省交通运输发展规划和相关专项实施方案，由市县政府与承接主体签订期限为20—30年的购买服务协议，将有省级补助的农村公路项目委托承接主体建设和养护，或只由承接主体承担融资服务，将所筹集资金拨付相关农村公路项目建设养护主体。为切实维护政府信誉和防范债务风险，确保市县政府将农村公路建设省补助资金用于辖区内通过政府购买服务方式实施的农村公路项目，需由省交通运输厅和相关市县政府签订合作协议，明确权利和义务。对积极采用政府购买服务方式实施农村公路建设和养护，推进有力有序的市县，省交通运输厅将在计划安排上给予优先支持，促进农村公路建设和养护的良性循环；对履约情况不好，项目推进不力的市县，不按要求及时整改的，将以县为单位纳入“负面名单”管理，减少或暂停计划安排。（三）承接主体向银行长期贷款等方式筹集农村公路建设养护资金。承接主体可以项目应取得省补助资金为限向银行申请期限为20—30年（与政府购买服务期限一致）的长期贷款。银行将承接主体与市县政府签订的购买服务协议以应收账款质押担保方式批准贷款。除承接主体通过银行贷款垫付的省补助资金外，市县政府应确保项目自筹资金落实到位。（四）省交通运输厅分批下达补助资金。省交通运输厅可通过改进计划管理方式，综合考虑承接主体融资成本、服务管理成本和合理利润等作为项目补助总额，通过以奖代补方式在市县政府购买服务期限内分批下达。（五）市县政府向承接主体支付购买服务费用。市县政府收到厅逐年下达的省补助资金后，应按照政府购买服务协议约定，及时向承接主体支付购买服务费用。承接主体按期向银行足额还本付息。市县政府应将购买服务费用全额纳入财政预算予以足额保障。

　　政府购买服务方式的相关问题分析

　　（一）政府购买服务方式的优势。政府购买服务方式具有操作简便（不改变或较小地改变现行管理体制）、成本低（目前农发行PSL贷款利率仅4.1%）、资金来源稳定（银行长期贷款）、支出期限长（20—30年）等优点，同时资金使用管理过程更易于监控，管理工作风险容易把控，债务风险也较低。采用政府购买服务，将最大限度发挥财政预算资金的使用效益，在提高交通基础设施供给效率和水平的同时，减轻当期财政负担压力。但由于农村公路建设和养护作为政府购买服务的新领域，没有较多成熟的案例和经验可供借鉴，在实际操作过程中还面临较多的问题，必须在实践过程中逐渐探索解决。（二）市县政府向承接主体购买代建代养服务与购买融资服务比较。委托代建代养购买服务更为全面，由于相关环节较为完善，对规避相关政策风险并满足银行贷款发放要求有利。但若由承接主体对农村公路项目进行代建代养，由于项目众多、建设时间较短，需提供大量的人力物力财力支撑，因此承接主体必须具有非常强的综合实力，以适应建设和养护管理需要。同时，由于建设养护管理体制方面的问题，市县政府之间、市县政府与承接主体之间协调困难，实际操作难度相对较大。市县政府向承接主体购买融资服务相对简单，由于承接主体仅提供融资服务，操作简便，各主体之间协调难度也相对较小，推进难度相对较低。但由于该方式涉及购买主体、承接主体和实施主体三方权利义务，需进一步加强沟通协调，特别是市县政府需大力争取同级财政部门的理解和支持。（三）交通基础设施公共服务领域政府购买服务内容。尽管财建〔2016〕34号文只将农村公路建设和养护纳入了政府购买服务的内容，但按照指导意见中关于“按照‘应买尽买、能买尽买’原则，凡具备条件的、适合以购买服务实现的，原则上都要通过政府购买服务方式实施”的精神，可积极探索在普通国省道等公益性基础设施建设养护方面采用政府购买服务方式解决投融资相关问题。